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消除對民辦教育促進法修法精神的誤讀
2020-10-3 16:21:53 來源:中國教育新聞網

        對一些基本法律概念仍存在一些模糊認識,甚至因此產生對修法精神的誤讀,一定程度上影響了法律的實施。因此,有必要進一步辨析和厘清涉及《民辦教育促進法》《實施條例》的一些基本法律概念。

《民辦教育促進法》自2016年修訂以來,2018年又進行了少量修訂。目前國務院及其有關部門正在推動修訂《民辦教育促進法實施條例》,《民辦教育促進法實施條例(修訂草案)》曾面向社會公開征求意見(以下稱《條例草案》)。法律、法規修訂過程中,教育界、法學界進行了很多討論,但對一些基本法律概念仍存在一些模糊認識,甚至因此產生對修法精神的誤讀,一定程度上影響了法律的實施。因此,有必要進一步辨析和厘清涉及《民辦教育促進法》《實施條例》的一些基本法律概念。
盈利性與營利性
2016年《民辦教育促進法》修訂的核心問題是分類管理,即將民辦學校分為營利性和非營利性兩類,分別采取不同的管理政策。
有人反對民辦學校分類管理,認為民辦學校不能營利就無法獲得收入、實現發展。其實這混淆了營利和盈利的概念。
“盈利”是一種事實描述、狀態描述,如果一個組織或者一項活動(主要是經濟活動)的產出是大于投入的,就可以說它是盈利的。而“營利”是一種目的描述、價值描述,即把獲得盈余作為組織目標。
區分營利性和非營利性的關鍵不在于是否盈利,而在于盈利能否分配,這一原則從基本法上即2017年頒布的《民法總則》中得到確認,新頒布的《民法典》亦作出規定。非營利性民辦學校也可能會有盈利(辦學結余),營利性民辦學校也可能沒有盈利,2016年修訂的《民辦教育促進法》已對此作出了清晰的規定。
非營利性與公益性
根據《民法典》,非營利法人與營利法人的根本區別在于能否向出資人、設立人或者會員分配所取得利潤。是否具有營利性,與是否具有公益性,沒有必然聯系。
一方面,并非所有非營利法人都是公益性的。非營利法人包括事業單位法人、公益性社會團體法人、互益性社會團體法人、捐助法人等,其中互益性社會團體法人就不具有公益性,它的設立目的是為了會員的共同利益。
另一方面,并非所有營利法人都是非公益性的,營利法人也可以是公益性的。比如《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》把國有企業分為商業類和公益類,公益類國有企業以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標。
教育本質上都是培養人,教育的公益性源自其具有正的外部性,公益性是教育活動的天然屬性,是由教育自身的性質和功能決定的。《條例草案》規定教育行政部門建立民辦幼兒園、中小學專任教師勞動聘任合同備案制度,建立統一檔案,記錄教師的教齡、工齡,統一管理、平等對待,這里沒有區分公辦和民辦,沒有區分營利性和非營利性,其立法理念也源于對教育事業公益性的認識。
非營利性與普惠性
營利性和非營利性是規定法人屬性的,普惠性與非普惠性是規定服務定位的。
普惠性強調教育的可及性,即能為最多數民眾所享有,與機構法人屬性沒有直接關聯。非營利性不一定是普惠的,如美國很多私立大學學費很高,不能普遍惠及社會群體,但它是非營利性的。營利的也不一定是不普惠的,許多營利性機構提供了如水、暖、公交等基本公共服務,普遍惠及了社會群體。
普惠性現在還不是一個法律概念,有關政策文件中使用此概念,主要是指普惠性學前教育。目前的學前教育政策往往把普惠性和非營利性掛鉤,實踐中一些幼兒園特別是農村幼兒園雖然是營利性的,但其服務對象為困難群體,收費也較低,公平、可及,將其排斥在普惠性政策之外,不利于吸引社會力量舉辦此類幼兒園,進而可能影響學前教育供給水平。
在當前學前教育資源緊缺的情況下,可考慮政府通過購買服務等方式,委托部分優質營利性幼兒園提供普惠性服務。當然,要建立評價和監督機制,保證服務質量。
國家性與社會性
反對《民辦教育促進法》修改的另一個重要觀點是“充公論”或“國有論”。這種觀點認為,民辦學校分類管理后,如果選擇營利性,成本太高活不下去,相當于“等死”;選擇非營利性意味著捐贈,就是一種“充公”。
我們長期以來認為非公即私。事實上,在私人和政府之間還有一個“社會”。非營利性民辦學校既不是個人的,也不是政府的,而是屬于它自己或者說是屬于社會的。《條例草案》規定了無舉辦者辦學的情況,進一步說明了非營利性民辦學校作為社會公共組織的性質。
分類管理后,現有民辦學校(指2016年修訂的《民辦教育促進法》實施前設立的民辦學校,下同)選擇登記為非營利性民辦學校,學校財產并不會收歸國有,而是作為學校法人財產由學校法人所有和管理使用,學校終止時剩余財產繼續用于其他非營利性學校辦學。學校的舉辦者除了不再獲取合理回報以外,仍然享有舉辦權,這種舉辦權主要是基于章程的管理權。
教育產品與教育服務
很多人認為,學校的“產品”是學生,學生(畢業生)不能由一個營利性的組織來“生產”,因此反對出現營利性學校。
這種觀點混淆了教育產品與教育服務享用者的概念。學校的產品是教育服務,學生是服務享用者,甚至在某些教育類型中是消費者。教育服務(義務教育和特殊類型教育除外)可以由國家提供、社會組織提供,也可以由營利性機構提供,教育服務的生產方式不能決定教育服務的性質。
當然,由于教育(特別是學歷教育)活動的長期性、復雜性,教育評價的滯后性、模糊性,教育對象的自覺性、發展性以及教育權益損害的難救濟性,決定了學歷教育機構的主體是非營利性的,而營利性教育機構主要體現在職業關聯性較強或非學歷教育的領域。隨著教育的發展,營利性教育機構將在知識性教育資源供給方面發揮越來越重要的作用。
出資與投資
《民辦教育促進法》一直用的是出資的概念,而不是投資的概念,這是一個非常關鍵的區別。
在2016年《民辦教育促進法》修訂前,出資人所獲合理回報的性質是獎勵而不是利潤,在立法技術上也把合理回報的規定放在“扶持與獎勵”這一章。
2016年修訂的《民辦教育促進法》公布前,教育法律法規沒有承認對教育的投資行為,而且明確任何組織和個人不得以營利性為目的舉辦學校和其他教育機構。2016年修訂的《民辦教育促進法》實施后,出資人對營利性民辦學校的出資可以視為投資,據此分配辦學結余,并在學校終止時分配剩余資產。在舉辦非營利性民辦學校的情況下,出資人的出資實際上就是一種捐資。
補償與返還
學校終止時如何處置剩余財產,是“返還”還是“補償”?這兩個概念是有本質區別的。
“返還”意味著學校財產中出資的部分屬于出資人,而“補償”則意味著學校的財產不屬于出資人,學校解散時綜合考量出資、辦學成效和辦學結余等情況,對出資人給予一定補償或獎勵。1997年《社會力量辦學條例》使用了“返還或者折價返還”的概念,但不能據此得出舉辦者對學校全部財產擁有所有權的結論。2016年修訂前,《民辦教育促進法》對剩余財產只是規定了“按照有關法律、行政法規的規定處理”,但并沒有專門法律法規對此作出規定。如果按照《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和財政部發布的《民間非營利性組織會計制度》,學校終止時出資人不能主張剩余財產的返還。2016年修訂的《民辦教育促進法》規定,現有民辦學校選擇登記為非營利性的可獲得補償和獎勵。在適用“返還”還是“補償”問題上,《民辦教育促進法》修訂前后一以貫之。
實踐中有一種觀點認為,選擇營利性辦學的,補繳土地出讓金、繳納稅費等之后,剩下都返還出資人。這種觀點也是對法律的誤解。選擇營利性,出資人獲得的實質上也是補償和獎勵,繳納稅費、補償和獎勵出資人后,剩下的是原民辦學校的辦學積累,應為學校法人而非出資人所有。當然,補多少、獎多少,要根據學校具體辦學情況、出資情況來決定,法律不禁止大部分甚至全部獎勵出資人,但其性質不是返還。
通過對上述法律概念的分析可知,2016年修訂的《民辦教育促進法》并沒有減損和剝奪出資人或舉辦者的權益,而是為其權益提供了法律保障。《條例草案》在新修訂的《民辦教育促進法》基礎上進一步照顧了舉辦者和出資人的權益和訴求,規定了現有民辦學校舉辦者和出資人可以通過轉讓舉辦權的方式,不待學校終止即可實現獲得補償和獎勵的權益;規定了舉辦者在遵循公開、公平、公允原則的前提下,可以和學校進行關聯教育,并獲得合法收益等。當然,草案能否最終成為定案,還有待時間檢驗。
 
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